【编者按】留学是个杂糅理想与现实的名词。灯塔学院 与 英国金融时报 FT 中文网 联合推出系列专题《我的留学岁月》，每周更新 1 篇，在 FT 中文网和灯塔学院共同发表。

王韵墨

哈佛大学 肯尼迪政府学院 公共政策硕士

美国欧亚集团 研究员

“Drain the swamp”（“抽干沼泽”），这是美国总统特朗普去年参加选举时常提到的一个口号。

特朗普所指的“沼泽”便是散布在华盛顿特区的各种特殊利益集团，他们通过美国特色的政治游说制度，对政府的立法和监管发挥着举足轻重的影响力。

政治游说往往被人当作是腐败和贪污的代名词，登不上大雅之堂，然而在哈佛肯尼迪政府学院的冬季课程表中，政治游说赫赫在目，我也体验了这门神奇的课。

游说究竟是不是变相的腐败？近年的数据显示，首都华盛顿特区有超过一万一千名全职或兼职的说客，每年企业、个人和非营利组织在游说上花费的开销达到31.2亿美金（图1）。

政治游说是一个不折不扣的大产业，在美国也是一个合法的行为。根据美国宪法第一修正案规定，国会不可剥夺人民“向政府请愿伸冤的权利”(to petition the Government for a redress of grievances)。有了这条宪法，美国的个人和企业就可以合法公正地雇用说客，向立法者晓以利害。

美国民众对华盛顿的政治游说嗤之以鼻。然而， 只要有强大的既得利益存在，在民主国家想要完全防止政治体制受到影响并不现实。反之，强行管制只会让金钱变得更加隐蔽而促成腐败 。

换种角度看，政治游说为社会上的不同组织提供了直接和政治家沟通的渠道，相对于灰色地带的利益交换，阳光化的政治游说似乎公平公正、也更方便监管。阳光化政治游说最重要的1995年Lobbying Disclosure Act（“政治游说阳光法案”）规定，所有花超过20%时间从事游说活动的个人都需要注册，并登记客户的身份以及所收费用。这些信息在政府网站以及opensecrets.org上发布。

政客并不能直接向说客及他们的客户索取钱财产生利益交换。此外为了消除潜在的腐败动机， 美国最高法院早在1864年Tool Co. v. Norris一案中规定，说客只能收取定期定额的报酬向立法者阐述客户观点，而不能和客户签订以成功促成政策变化为条件的合约 。

其实政治游说也可为美国的立法机制提供正面的价值。首先，许多的说客都曾在政府担任监管要职。他们熟悉政府的做事方式，利用他们的人脉为客户准确联系到相关的立法者的同事，也以立法者信任的同僚身份为他们献计献策。

第二，除了私人关系之外，职业说客对具体的政策有深入的经验，还可以结合他们客户的专业知识，准确帮助监管预判即将实施的政策对行业以及社会可能会产生的影响。

第三，美国每个代表往往一年内要参与上百甚至上千次投票。国会代表资源有限，无法雇用大量的助理对所需的各行各业进行详细的研究。游说机构可以为代表 提供有效的信息补充，成为推动立法和政策制定的润滑油。

然而，这些正面作用并不能把政治游说真正洗白，美国的“阳光腐败”确实是助长了不公平和不平等。统计显示，绝大多数的游说内容都涉及商业话题（图2）。在每个有争议的问题上双方都有机会进行游说，理论上立法者能够平等了解到双方的诉求。

然而，大企业和既得利益方往往能够利用强大的资源投入占上风，而资源匮乏的非营利组织、或是资源分散的社会诉求无法有效的参与游说。在2010年美国最高法院判决了充满争议的Citizens United v. FEC一案后，基本批准了私有企业通过独立的PAC为他们支持的政客贡献选举捐款。

此外，政治游说的公正性还面临“长尾效应”的挑战。统计显示，大部分游说都集中在几个热点话题上，其中仅仅健康医药行业便占了40%的花销。对于热点话题，往往有不同的游说者把问题的各个角度传导给立法者，而立法者便可制定出相对中立的法案。

相反，“长尾”的冷门的话题，例如某些小行业的减税政策，通常没有大量的关注。这些政策的制定往往意味着少数人可以获得巨额利益，而其代价却会被平摊在多数的纳税人身上。由于每一个纳税人所需承担的成本很小，并没有人组织反对，而获利一方却会投入大量资源游说，从而成功影响决策者。

近年来，随着中国的大规模走出去，中国企业在美国也逐渐学着利用政府关系和政治游说进行维权。外国的机构和企业虽然不在宪法修正案的保护范围中，但依然可以在美国参与游说，遵守和美国企业一样的阳光法规。

此外，Foreign Agents Registration Act (“外国代理人登记法“)要求为外国政府或是国有企业服务的说客进行额外的公开披露。中国企业在美国开始游说是为了面对美国外资投资委员会（CFIUS）。美国财政部领衔的跨机构部门CFIUS负责审查涉及美国企业的跨境并购对美国国家安全的影响。

自2005年中海油收购优尼科受阻，CFIUS已经成为越来越多的中国企业海外并购的重大壁垒。这个机构的审批过程不透明，而美国国会议员也曾多次出手干预CFIUS的决策。

经历了失败的中国企业逐渐在大案例上聘用外部资源，而如今美国的律所也都有了服务CFIUS审批的部门，通过聘用曾经参与CFIUS审批的前官员来帮助客户来打开黑匣子。

在并购审批之外，有些中国企业也开始在美国建立长期的政府关系策略。据美国参议会的公开信息，包括中海油、华为、阿里巴巴、丹东港集团在内的数家企业都雇用了说客。

其中，阿里巴巴集团在2015年聘用了美国GE高管、小布什总统的前法务助理Erik Pelletier，在华盛顿成立了政府关系办公室。此后，这个团队又增加了数名前白宫、众议会、和美国贸易代表署的官员。

根据Opensecrets.org的公开数据，阿里巴巴在政治游说的投入也从2011年的10万美金翻到了2016年的60多万。特朗普总统在年初上任前单独接见了马云，反映了阿里巴巴政府关系团队在美国的工作成果。

美国的政治游说并不是卖官鬻爵，它可能会造成不公平，让金钱影响政治，但也可以是一个有效的传导社会诉求、抑制灰色腐败的机制。

对于特朗普总统来说，这可能是一滩肃不清也抽不干的沼泽，而这沼泽也可能没有那么可怕。而中国企业要在美国竞争，恐怕也没法再忽略政府关系这个左右着政策法案的关键业务。